지방자치단체의 기관은 의결기능을 담당하는 지방의회와 집행기능을 담당하는 집행기관으로 이루어져 있다. 지금까지 지방의회를 살펴본 데 이어 이번 호부터는 지방자치단체의 장을 비롯한 집행기관에 대하여 이야기해 보고자 한다.

우리나라 지방자치법은 제6장에서 집행기관에 관하여 규정하고 있는데 제1절 지방자치단체의 장, 제2절 보조기관, 제3절 소속행정기관, 제4절 하부행정기관, 제5절 교육·과학 및 체육에 관한 기관으로 구성되어 있음을 알 수 있다. 앞으로 수회에 걸쳐 집행기관의 지위, 권한, 기능 등에 대하여 살펴볼 것이다.

먼저, 해당 지역의 자치행정을 통할하는 행정의 책임자이며, 지방자치단체의 대표자인 지방자치단체장에 관하여 알아본다.

지방자치단체장이 취임에 즈음하여 실시하는 선서를 살펴보면 지방자치단체의 목표와 지방자치단체장의 역할이 함축되어 있음을 알 수 있다. “나는 법령을 준수하고 주민의 복리증진 및 지역사회 발전과 국가시책의 구현을 위하여 지방자치단체장으로서의 직책을 성실히 수행할 것을 엄숙히 선서합니다.” 즉 ① 법령 준수, ② 주민의 복리증진, ③ 지역사회 발전, ④ 국가시책 구현, ⑤ 성실한 직무수행으로 요약할 수 있다.

우리나라 지방자치단체의 장은 서울특별시장, 광역시장, 세종특별자치시장, 도지사, 제주특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구청장 등 총 8개 종류로 구분할 수 있으며, 주민의 보통, 평등, 직접, 비밀선거에 의하여 선출되고, 4년을 임기로 계속 재임은 3기에 한하도록 하고 있다. 헌법재판소는 지방자치단체장의 연임을 3선으로 제한하는 것은 장기집권으로 인한 폐해를 방지하기 위한 조치로 주민의 자치권을 심각하게 훼손한다고 볼 수 없으므로 헌법에 위반되지 않는다는 입장이다. 그러나 유능한 지역지도자가 연임제한 때문에 공직을 수행할 수 없게 된다면 그것도 바람직하지 않다는 주장도 있다. 단체장의 장기집권에 따른 폐단과 전횡에 대해서는 주민의 성숙한 정치의식을 바탕으로 선거를 통하여 검증할 수 있고 주민소환과 같은 제도가 보장되어 있으므로 연임제한과 같은 극단적인 방법은 바람직하지 않다고 보는 견해이다.

지방자치단체장은 다음의 직위를 겸임할 수 없도록 규정하고 있다. ① 대통령, 국회의원, 헌법재판소재판관, 각급 선거관리위원회 위원, 지방의회의원, ② 국가 및 지방공무원과 다른 법령에 따라 공무원의 신분을 가지는 직, ③ 공공기관의 임직원, ④ 농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합, 엽연초생산협동조합, 신용협동조합 및 새마을금고의 임직원과 이들 중앙회의 임직원, ⑤ 교원, ⑥ 지방공사와 지방공단의 임직원, ⑦ 그 밖의 다른 법률이 겸임할 수 없도록 정하는 직 등이다. 또한 지방자치단체의 장은 재임 중 그 지방자치단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 하거나 그 지방자치단체와 관계있는 영리사업에 종사할 수 없도록 제한하고 있다.

이러한 책임에 반하여 다음과 같은 막중한 지위를 부여하고 있다.

첫째, 지방자치단체의 대표기관으로서의 지위이다. 지방자치단체의 대표라 함은 법률행위에 있어서 외부에 대하여 지방자치단체를 대표한다는 것이다. 지방의회의 주민대표성은 내부적인 의사형성을 위한 것인데 비하여 지방자치단체장의 대표권은 행정행위나 공·사법상의 행위를 유효하게 하는 법률적 장치인 것이다.

둘째, 지방자치단체의 최고집행기관으로서의 지위이다. 지방자치단체의 장은 지방자치단체에 귀속된 사무를 자신의 책임 하에 집행하는 행정의 수장이며 지방행정기관의 최고 행정관청이다. 즉 사무의 집행관리권을 가지고, 소속 행정기관과 하부기관 및 직원에 대한 지휘·감독권과 인사권을 행사하는 것이다. 또한 법령과 조례가 정하는 바에 따라 조직을 설치하고 재정을 운영할 권한을 가지는 것이다.

셋째, 국가기관으로서의 지위이다. 지방자치단체장은 국가사무를 위임받아 처리하는 범위 내에서 국가의 하부행정기관으로서의 지위를 가진다. 지방분권이 강화되면서 국가의 사무가 지방으로 점차 이양 또는 위임되고 있어 지방자치단체장이 처리하는 국가사무는 늘어나는 추세이다.

넷째, 지방자치단체의 장은 지방의회 의원과 더불어 지방정치에 있어서 양대 축을 이루는 지방정치의 지도자로서 매우 큰 비중을 차지하고 있다. 지방자치단체장이 뛰어난 비전과 리더십을 가지고 있는 경우에 그 지방은 삶의 여건이 좋아지고 소득이 늘어나며 주민의 수가 늘어난다. 그러나 지방자치단체장이 무능하거나 독선적인 경우에는 그 지역은 침체되고 인구는 줄어들고 주민간의 갈등은 심화된다.

오늘날 지방자치의 목표가 변하고 있다. 과거 초창기에 강조되었던 풀뿌리 민주주의라는 정치적 개념을 넘어 이제는 지역경제를 활성화시키고 살기 좋은 지역을 만드는 경제적인 요인이 중요시되고 있다. 따라서 지방자치단체장들은 지방자치의 정치적 목표인 민주주의를 바탕으로 경제적 실사구시를 실현하여 지역의 풍요와 주민의 행복한 삶을 위해 최선을 다해야 할 것이다.