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자치권의 오·남용과 중앙정부의 통제... 과도한 자치권 침해 안돼21세기 지식정보화사회의 지방자치...개성, 다양성, 분권의 장점 살려야
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승인 2016.07.13  15:53:30
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지금까지 지방자치단체의 자치권에 대하여 살펴보았다. 이러한 자치권도 남용되거나 오용되어서는 안 될 것이다. 따라서 이번 호에서는 자치권의 오·남용에 대한 중앙정부 등의 통제에 대하여 알아보고, 그 통제가 위법·부당하여 자치권을 침해할 경우 지방자치단체의 대응방안에 대하여 이야기해 보겠다.

먼저, 자치입법권에 대한 통제를 위해 지방자치법 제172조 제1항에서 ‘지방의회의 의결이 법령을 위반하거나 공익을 현저히 해친다고 판단되면, 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군·자치구에 대하여는 시·도지사가 재의를 요구할 수 있고...’라는 규정에 따라 재의요구를 통하여 통제할 수 있는 길을 열어놓고

있다. 제4항에는 ‘주무부장관이나 시·도지사는 지방의회에서 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단됨에도 불구하고 자치단체의 장이 법원에 제소하지 아니하면 그 자치단체의 장에게 제소를 지시하거나 직접 제소 및 집행정지 결정을 신청할 수 있다’고 정하고 있어 재의요구에 따른 지방의회의 재의결 사안에 대한 통제방안을 제시하고 있다. 제7항에서는 제1항에서 지방의회의 의결이 법령에 위반된다고 판단되어 주무부장관이나 시·도지사로부터 재의요구 지시를 받은 지방자치단체의 장이 재의를 요구하지 아니하는 경우에는 주무부장관이나 시·도지사는 재의요구를 지시한 20일이 지난날부터 7일 이내에 대법원에 직접 제소 및 집행정지 결정을 신청할 수 있도록 하는 강력한 통제방안을 제시하고 있다.

주민복리증진권, 자치 조직권 및 인사권, 자치재정권에 대한 통제에 있어서도 다양한 방법을 사용하고 있다. 지방자치법 제169조 제1항에서는 시정명령 할 수 있도록 규정하고 있다. 지방자치단체장의 명령이나 처분이 법령에 위반될 때에 시·도에 대해서는 주무부장관이 시·군·자치구에 대하여는 시·도지사가 기간을 정하여 서면으로 시정명령하고, 그 기간 내에 이행하지 아니할 때에는 지방자치단체장의 명령이나 처분을 취소하거나 정지시킬 수 있도록 하고 있어 지방자치단체장의 위법한 행정행위를 통제하고 있다.

지방자치법 제171조는 감사에 의한 통제방안을 제시하고 있다. 행정자치부장관 또는 시·도지사는 지방자치단체의 사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 또는 회계를 감사할 수 있으며, 이 경우 감사는 법령 위반 사항에 한하여 실시할 수 있다고 규정하고 있다. 같은 법 제148조에는 사전 승인을 통한 통제에 대하여 명시하고 있다. 가장 많이 사용되고 있는 통제방법이다. 지방자치단체 간 분쟁조정과 관련하여 시·도에서는 행정자치부장관이, 시·군·자치구에서는 시·도지사가 조정·지정·승인하도록 되어 있고, 이 밖에도 환경·건설 등 다양한 행정 영역에서 해당 부처 장관의 승인을 얻도록 하고 있다. 이와 같이 우리나라의 경우 지방자치법을 비롯한 개별 법률에 따라 주무부장관의 사전 승인제도에 의하여 지방자치권이 통제받고 있다.

법률에 의한 통제만 아니라 대통령령인 시행령과 부령인 규정에 의하여 자치권을 제한하는 경우도 있다. 특히 자치인사권과 자치조직권에 있어 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정’은 부단체장의 직급과 자격 등에 대하여 구체적으로 규정하고 있고, 지방자치단체의 실·국·과의 수와 조직 명칭 및 해당 직급에 이르기까지 임명기준을 상세하게 제시하고 있으며, 자치단체별 공무원의 정원도 구체적으로 정하는 등 지방자치단체장이 조직권과 인사권을 행사하는데 있어서 아직까지도 많은 통제를 받고 있는 실정이다

그러나 국가나 상급기관에서 행사하는 통제권도 위법하거나 부당할 수 있다. 이러한 경우에 지방자치단체는 어떻게 대응해야 할 것인가.

첫째, 대법원에 제소하는 방법이 있다. 중앙정부나 상급 지방자치단체의 직무 이행명령이나 시정명령이 부당하다고 판단되는 경우에는 지방자치단체의 장은 이를 접수한 날부터 15일 이내에 대법원에 소를 제기할 수 있으며, 동시에 그 이행명령의 집행을 정지시킬 수 있는 집행정지 결정을 신청할 수 있다.

둘째, 헌법재판소에 심판을 청구하는 방법이다. 헌법 제11조 제1항 및 헌법재판소법 제2조 제4호는 국가와 지방자치단체 간의 권한쟁의를 헌법재판소의 심판사항으로 규정하고 있다. 권한쟁의 심판청구는 그 사유가 있음을 안 날부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날부터 180일 이내에 하여야 한다.

셋째, 행정소송을 제기하거나 분쟁조정위원회에 조정 신청을 통하여 구제받을 수 있다. 행정소송법 제4조에 따라 감독청에 대하여 행정행위 취소 및 무효 확인 소송을 제기하거나, 행정자치부에 설치된 중앙분쟁조정위원회 또는 시·도에 설치된 지방분쟁조정위원회에 조정 신청을 통하여 대응할 수도 있다.

2016년 들어 중앙정부의 지방자치권 침해에 대한 분쟁이 증가하고 있다. 서울시가 미취업 청년 3,000명에게 최장 6개월 간 월 50만 원의 활동비를 지원하는 사업에 대해 중앙정부는 지방교부세법 시행령을 개정하여 지방교부세를 삭감한다는 방침이다. 서울시는 이에 대해 지방교부세 삭감은 지방자치권의 본질을 훼손하는 조치라며 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하겠다며 대립하고 있다. 경기도 성남시가 자체 복지정책으로 추진하는 산후조리지원, 무상교복, 청년배당 등의 사업에 대해 보건복지부가 ‘지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비지침’을 만들어 제동을 걸자, 성남시 등 23개 자치단체는 ‘정비지침’은 지방자치권의 침해라며 보건복지부장관을 피청구인으로 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하기도 했다.

수평적 분권이 강조되고 개성과 다양성이 요구되는 21세기 지식정보화사회에서는 지방자치가 성숙되고 정착되면서 이와 같은 중앙정부와 지방자치단체 간의 분쟁과 다툼은 더욱 늘어날 것으로 예측된다.

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