지방자치권은 관점에 따라 여러 학설이 있으나 요즘 많은 지지를 받고 있는 학설은 ‘지방자치권은 헌법에 의하여 보장된 권리’라고 보는 이른바 ‘제도적 보장설’이다. 이 학설에 의하면 지방자치제도는 국가에 의하여 헌법적으로 승인되고 보장된 제도로 입법에 의하여 이 제도를 존폐하지 못한다고 보는 입장이다. 우리나라 헌법 제8장에서 지방자치에 관하여 규정하고 있다. 제117조는 “지방자치단체는 주민의 복리증진에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하고 있다. 제118조에서는 “지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다”고 정하고 있어 지방자치제도를 보장하고 자치권을 인정하고 있을 뿐만 아니라 구체적인 자치권에 관한 사항은 모법인 지방자치법과 조직과 운영에 관한 개별 법률에 위임하고 있는 것이다. 이러한 자치권은 연구하는 학자에 따라서 다양하게 분류하고 있으나 필자는 지방자치법에서 규정하고 있는 내용에 따라 자치입법권, 주민복리증진권, 자치조직권, 자치인사권, 자치재정권으로 분류하여 설명해 보고자 한다.

먼저, 자치입법권이다. 지방자치단체가 스스로 자치에 관한 규정을 정하는 권능을 말한다. 우리나라 헌법 제117조제1항은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하여 지방자치단체의 자치입법권을 헌법으로 보장하고 있다. 지방자치법 제22조는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”라고 규정하고 있어 헌법에서 규정한 자치입법의 정신을 반영하고 있다. 지방자치법 제23조에서는 “지방자치단체의 장은 법령 또는 조례가 위임한 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다”규정하고 있어 지방자치단체의 자치입법권은 조례와 규칙을 제정하고 개폐할 수 있는 권한임을 알 수 있다. 또한 같은 법 제39조는 조례의 제정 및 개폐는 지방의회의 의결사항임을 규정함으로써 지방자치단체의 입법권은 지방의회의 권한임을 확인 시켜주고 있다.

조례는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 지방의회의 의결로 제정하는 규범으로 다음과 같이 구분할 수 있다. ① 효력을 기준으로 주민의 권리·의무에 관한 조례와 자치단체 내부 조직 운영에 관한 조례 ② 제정근거를 기준으로 법령에서 조례로 만들도록 위임한 위임조례와 법령의 위임 근거 없이 법령에 위배되지 아니하는 범위 내에서 자치단체가 직권으로 제정하는 직권조례 ③ 제정의무를 기준으로 법령에서 꼭 제정토록 규정한 필수조례와 자치단체의 필요에 따라 제정하는 임의조례 ④ 제정사항을 기준으로 조례의 형식으로만 제정하여야 하는 조례와 규칙으로도 정할 수 있는 사항에 관한 조례로 구분할 수 있다. 조례는 법령의 범위 안에서 뿐만 아니라 상급 자치단체의 조례나 규칙에 위반하여 제정되어서는 안 된다. 즉 함평군의 조례는 전라남도의 조례나 규칙에 위반되어서는 안 된다는 것이다. 지방자치법 제22조에서는 주민의 권리제한과 의무부과에 관한 사항을 조례로 규정할 때는 법률의 위임이 필요함을 명시하고 있으며, 벌칙에 관한 사항을 조례로 규정할 때에도 법률의 위임이 있어야 함을 규정하고 있다.

조례의 제정 및 개폐 권한은 지방의회의 대표적인 권능 중의 하나인 의결권에 속한다. 지방의회를 입법기관이라 부르는 이유도 여기에 있다. 지방자치단체 자치법규의 근간인 조례 제정권이 지방의회의 전속적 권한에 속하기 때문이다. 지방의회는 자치단체 안의 입법권과 집행권의 분립체계 아래서 입법권의 행사를 기본적 기능으로 하고 있으므로 입법기관으로서의 지위를 가지는 것이다.

한편, 규칙은 지방자치단체의 장이 제정하는 규범이다. 규칙을 제정함에 있어서는 지방의회의 의결을 필요로 하지 않기 때문에 행정입법이라고도 부른다. 지방자치법 제23조와 제24조에서는 규칙에 관하여 규정하고 있다. 규칙은 지방자치단체의 장이 법령 및 그 제정을 위임한 조례의 범위 안에서 그 권한에 관하여 제정하는 규범을 말한다. 규칙도 법령 및 그 제정을 위임한 조례에 위반되어서는 안 되며, 조례의 경우와 마찬가지로 기초자치단체의 규칙은 광역자치단체의 조례나 규칙에 위반되어서는 안 된다는 것을 명시하고 있다.

조례를 발의할 수 있는 사람은 지방자치단체의 장과 지방의회 및 소관위원회, 그리고 주민의 조례 제정·개폐 청구권에 의한 주민이 발의권자가 되며, 규칙의 발의는 지방자치단체의 장만이 할 수 있다. 조례를 제정할 수 있는 사무의 범위는 자치사무와 단체위임사무에 대하여 가능하고, 규칙은 자치사무와 단체위임사무 및 기관위임사무에 대하여 제정할 수 있다.

조례와 규칙의 세부적인 입법 절차에 관하여는 ‘함평군 자치법규의 입법에 관한 조례’에서 구체적으로 정하고 있다. 이 조례는 행정절차법에 따라 주민의 권리·의무 또는 일상생활과 밀접한 관련이 있는 조례의 제정·개폐에 대한 조례안의 입법예고, 중앙행정기관이나 다른 기관의 협의·승인이 필요한 경우의 이행 절차, 자치법규 입안심사기준표에 의한 기획감사실장의 심사평가, 예산을 수반하는 조례에 대한 비용 추계 및 재원조달 방안에 관한 사항, 지방의회에서 의결된 조례의 공포방법 및 시행 등을 규정하고 있다. 결국 자치입법은 입법과정의 투명성과 민주성, 법규내용의 적법성, 군정에 대한 군민의 신뢰성 제고 등을 통해 지방자치의 궁극적인 목적인 군민의 권익과 복리 증진에 이바지할 수 있어야 함을 알아야 할 것이다.