지방자치단체의 자치조직권은 말 그대로 자치행정을 수행하기 위한 기구를 스스로 만들어 운영할 수 있는 권리이다. 즉 지방자치단체의 행정기구와 사무분장을 자신의 조례와 규칙 등으로 정할 수 있는 권능인 것이다. 그러나 지방자치가 부활되어 성년이 된지 오래되었지만 아직도 많은 부분에서 중앙정부의 통제에서 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 지방자치단체를 폐치·분합하거나 구역의 변경, 읍·면·동의 구역을 변경하거나 폐치·분합하는 등 주요 사안에 대해서는 국가적 차원에서 행정자치부장관의 승인을 받도록 규정한 것은 이해할 수 있지만, 자치단체 산하의 보조기관, 직속기관, 소속기관, 하부행정기관의 기구와 정원에 관하여도 일일이 통제하고 있는 것은 헌법과 법률이 정한 지방자치권을 침해한다고 보는 학설이 다수이다.

따라서 이번 호에서는 지방자치단체의 자치조직권의 실태에 대하여 이야기해 보고자 한다. 지방자치법 제59조와 제90조는 지방의회의 사무처리를 위한 기구와 직원에 관한 사항을, 제112조는 집행기관의 행정기구와 공무원에 관한 사항을 각각 정하고 있는데 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원 및 인건비 등은 대통령령이 정하는 기준에 따라 조례로 정하도록 규정하고 있다. 뿐만 아니라 정해진 기준에 따라 적정하게 운영되고 있는지에 대하여 행정자치부장관의 점검과 권고를 받도록 하고 있다. 지방자치법 및 같은 법 시행령과 대통령령인 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정’이 정하고 있는 기준을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, ‘기준인건비’ 제도이다. 행정자치부장관은 지방자치단체의 기구와 정원 운영에 있어 자율성과 책임성을 강화하기 위하여 각 지방자치단체의 행정수요, 인건비 등을 고려하여 매년 기준인건비와 자율범위(자율적으로 운영할 수 있는 인건비의 범위)를 산정하여 각 지방자치단체의 장에게 통보하고 그 범위 내에서 기구와 인력을 운영하도록 통제하고 있다.

둘째, ‘기구설치기준’이다. 지방자치단체에 두는 기구의 수는 인구수를 기준으로 하고 있다. 전년도 말 현재 해당 지방자치단체에 주민등록이 되어 있는 주민수를 기준으로 한다. 인구수가 기구설치기준에 2년간 연속하여 미달하는 경우에는 그 다음 해 6월 말까지 기구를 감축하여야 한다. 예를 들면, 인구 10만 미만 군(郡)의 경우 기구설치기준에 2년 연속 100분의 10이상 미달하는 경우 기준에 맞춰 감축하여야 하는 것이다. 함평군의 경우 인구수가 3만 이상 5만 미만의 구간에 해당되어 13개 이하의 실·과·담당관을 설치할 수 있지만, 만약 3만 명의 100분의 10인 3,000명이 감소하여 27,000명 이하로 2년 연속 지속될 경우 1개 기구를 줄여야 하는 것이다.

셋째, 보조·보좌 기관 등의 ‘직급기준’이다. 지방자치법 제110조와 같은 법 시행령 제73조는 부지사, 부시장, 부군수, 부구청장의 자격 및 수와 직급에 관하여 구체적으로 정하고 있다. ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정’은 더 세부적인 내용까지 정하고 있다. 시·군·구의 부단체장은 인구 10만 미만은 지방4급, 50만 미만은 지방3급, 50만 이상인 경우에는 지방2급으로 임명하도록 규정하고 있다. 실·국장은 4급, 과장·담당관은 5급, 읍·면·동장은 5급, 부읍·면장은 6급, 인구 3만 이상 읍의 과장은 6급, 인구 15만 명 미만의 시·군·구의 사업소장은 5급 ~ 6급, 직속기관인 농업기술센터의 소장과 과장 또는 담당관은 지방농촌지도관으로, 보건소장은 의사인 경우는 4급, 일반직인 경우는 5급으로, 의회사무과장은 5급, 의원 수 7명 이하인 지방의회의 전문위원은 5급 1명과 6급 1명을 임명하도록 규정하고 있다.

넷째, 인력운용계획의 수립이다. 지방자치단체의 장은 계획적이고 효율적인 인력 운영을 위하여 행정자치부령이 정한 기준에 따라 매년 1월 1일을 기준으로 5년간의 인력운용 연간계획을 수립하여 해당 지방의회에 보고한 후 행정자치부장관에게 보고하도록 정하고 있다.

다섯째, 공무원의 정원관리이다. 지방자치단체의 장은 조직 간의 균형 있고 합리적인 정원관리를 위하여 조례로 공무원 종류별로 정원책정기준을 정하여 행정자치부장관에게 보고하도록 하고 있다.

여섯째, 조직 진단 및 분석이다. 행정자치부장관은 조직 운용의 효율성이 지나치게 낮은 지방자치단체에 대하여는 조직진단을 실시하고 공개할 수 있으며, 조직개편 등 조직관리계획을 수립하여 시행하도록 정하고 있다.

일곱째, 시정조치이다. 행정자치부장관은 지방자치단체의 장이 법령에서 정한 기준과 다르게 기구나 정원을 책정한 경우에는 시정을 요구할 수 있으며, 시정요구를 받은 지방자치단체의 장은 지체 없이 시정하고 그 결과를 보고하도록 하고 있다.

지방자치단체의 행정기구 설치와 정원 책정 등 자치조직권은 지방자치단체 간의 균형 유지, 지방재정의 건전한 운영, 계획적이고 효율적인 인력관리 등을 명분으로 중앙정부의 획일적인 기준과 철저한 통제 아래 운영되고 있다. 실질적인 자치조직권 확보는 지방분권과 자치발전을 위해 해결해야 할 과제이다.