지방자치의 발전과 활성화를 위해서는 무엇보다도 건전한 지역신문의 육성과 발전이 요체라 할 수 있다. 따라서 지방자치의 발전 차원에서 지역신문의 활성화 방안의 모색은 지역사회의 필요와 이익에 부응하는 활동이라 할 수 있다. 지역신문의 활성화는 정치적 측면에서 민주적인 지방자치의 실현으로, 경제적 측면에서 지역경제의 활성화로, 사회적 측면에서 지역사회의 통합과 합의의 창출로, 그리고 문화적 측면에서 지역문화의 전승과 창달 등으로 구현된다 하겠다.

이처럼 지방자치의 발전을 위해 필수적 요소인 지역신문 발전을 위한 대안으로 각 지역에서 지역신문 관련 조례 제정의 논의가 이루어지게 되었다. 이러한 논의가 이루어 질 수 있었던 배경은 첫째, ‘지역신문발전지원특별법’이라는 법적, 제도적 측면의 요인과 둘째는 지방 언론의 활성화가 지방자치 발전과 지역발전과 밀접하게 연관되어 있는 측면의 요인으로 볼 수 있다. 신문을 포함한 모든 미디어는 여론다양성의 공적가치 때문에 국가의 공적 개입대상이며 무질서한 언론시장에서 고사 직전인 지역신문은 여론다양성의 공적가치와 지역 수용자의 기본권 차원에서 적극적인 공적 지원 대상이 된다. 이밖에도 건강한 지역 언론 육성, 지역신문 난립구조 개선, 지역신문에 대한 지역 주민들의 관심 활성화, 지역신문의 경쟁력 강화를 위해 지역신문에 대한 지원이 필요하다는 공감대가 지방자치단체가 지역신문지원조례를 추진하는 배경이 되었다.

지방자치단체에 의한 지역신문지원조례 제정이 갖는 의미는 무엇보다도 지역신문지원제도의 성과와 효력을 배가하기 위한 정책적 보조수단으로서의 제도적 실마리라는 의미를 꼽을 수 있다. 즉 ‘지역신문발전지원특별법’만으로 정책적 효과를 낼 수 없었던 부문으로 지원 범위를 확대해 시너지 효과를 얻는 것을 의미한다.

그동안 지방자치의 발전을 위해 지방자치단체가 지역신문을 법적 제도적 수준에서 지원하기 위한 노력은 조례 추진과 제정의 형태로 나타났다. 전국 7곳의 광역지방자치단체가 지방신문 지원을 위한 관련 조례의 제정과 추진을 진행하였다. 그 중 경상남도와 부산광역시는 2011년에 ‘지역신문발전지원조례’라는 명칭으로 조례를 통과하였고, 충청남도는 ‘미디어센터 설치 운영 조례’의 형태로 의회에서 조례가 통과되었다. 이외에도 경기도, 충청북도, 광주광역시가 지역신문 지원조례 추진을 위한 가시적인 논의를 시도 한바 있으며 전라북도도 조례 추진을 시민단체 중심으로 논의 한 바 있다. 하지만 이들 지역에서 추진된 조례는 지역별 특성에 따라 각 지역의 실정을 반영하여 논의가 이루어 졌으나 가시적인 성과를 나타내지 못해 아쉬움을 남겼다.

우희창은 조례가 통과되었거나 시행중인 3개 지역인 경상남도와 충청남도 그리고 부산광역시의 지역신문지원 조례의 차이점을 비교한 바 있는데 이러한 분석을 통해 몇 가지 특징이 발견됐다. 가장 큰 특징은 위원회의 구성과 사무국 운영에 있어 독립성의 문제로 위원의 추천과 관련 전문가들이 얼마나 독립성을 갖고 활동할 수 있는가와 사무국의 운영을 행정부서 공무원들이 담당했을 때 독립성을 갖을 수 있겠는가 하는 점이다.

둘째, 지방자치단체의 홍보예산의 투명하고 합리적인 집행을 위하여 이를 해당 지역 ‘지역신문발전위원회’에 위탁하여 운용하는 문제라 할 수 있는데, 이들 광역자치단체의 지원조례에는 이러한 조항이 명시되지 않았다는 점이다. 지역신문 관련 조례는 난립구조로 왜곡되어 있는 지역신문시장 구조를 개편하고 지역신문의 저널리즘 기능을 정상화하기 위한 지역신문 개혁의 한 방안이라 할 수 있다.

현행 대부분의 지역신문들은 지역자치단체의 홍보예산을 자양분으로 자기 개혁 노력 없이 생존하고 있다. 이러한 문제점을 극복하기 위해서 지역신문 관련 조례를 통한 지역신문의 선별지원을 강화하고 지방자치단체의 홍보예산이 정상적이고 투명하게 집행될 수 있는 방안이 강구되어야 한다. 지방자치단체의 홍보예산과 광고의 집행이 무분별하고 무원칙적으로 집행되는 것을 막기 위한 장치로 홍보예산의 집행을 ’지역신문발전위원회‘에 위탁 운영하는 방안이 모색될 필요가 있다. 지방자치단체가 옥석을 구분하지 않는 홍보비나 광고비 집행으로 지역신문을 먹여 살리고 있기 때문이다. 지난 2008년 전국의 지역 민언련이 공개한 지방자치단체의 홍보예산 내역을 보면 지방자치단체의 홍보비가 신문사 전체 매출의 1/3이 넘는 것으로 나타나 지방자치단체가 지역의 신문사를 먹여 살리고 있다는 평가를 받았다. 따라서 지방자치단체의 홍보비의 투명한 집행은 매우 중요한 쟁점이 아닐 수 없다

셋째, 지방자치단체가 지역신문 발전을 지속적으로 견인하기 위해서는 해당 지자체의 ‘지역신문발전위원회’의 사업이 정부가 운영하는 지역신문발전위원회와 같이 기금을 조성하는 것이 바람직 하다고 할 수 있다. 하지만 경상남도 조례의 경우만 필요한 경우 기금을 조성할 수 있다는 점을 명시 했을 뿐 실재로는 3개의 광역자치단체 모두 일반예산으로 경비를 지원하는 것으로 되어있어서 자치단체장이 누구냐에 따라 예산 운영이 달라질 수 있다는 문제점을 앉고 있다. 일반적으로 지방자치단체의 사업 집행을 살펴보면 일반예산 사업과 기금사업으로 나뉜다. 기금설치가 되지 않고 일반 예산으로 지원할 경우, 정치적 지형의 변화로 자치단체장이 바뀔 경우 문제가 발생할 소지가 있다. 예산 삭감 등이 이루어진다면 제도자체가 유명무실해질 가능성이 있다.

따라서 지역신문 지원의 재원은 기금으로 하는 것이 바람직하다. 초기에는 자치단체의 출연비율이 높아 부담이 생길 수 있지만 각종 수익금 등을 통해 기금을 키우면 출연금 없이 자체 기금만으로 운용 될 수 있기 때문에 기금의 설치가 바람직하다. 기금을 설치하는 방식으로 지역신문을 지원하게 되면, 사업의 지속성이 보장되고 기금의 성격상 지원과정과 지원결과가 투명해지는 효과가 있다고 하겠다.　

넷째, 실질적인 구독자 지원제도의 실시가 요청된다. 경상남도의 지원조례가 다문화 가정의 신문구독 지원으로 독자 지원의 기준을 명시한 외에 부산광역시와 충청남도는 이 부분에 대한 명확한 규정을 두고 있지 않다는 점에서 구독자 지원제도를 명확히 할 필요가 있다고 생각한다.‘구독자 지원제도’는 구독료의 전부 또는 일부를 지원하는 제도로 실질적인 지역신문의 구독자 지원이 되도록 하기위해 정부 지역신문발전위원회에서 실시하고 있는 소외계층 구독료 지원 사업, NIE구독료 지원사업과는 중복을 피하는 방안이 필요하다고 본다. 경상남도의 경우는 지역신문발전위원회의 소외계층 구독료 지원사업과 중복을 피하기 위해 해당 예산 전액을 다문화가정 구독료로 책정해 놓은 상태다. ‘구독자 지원제도’의 실질적인 효과를 위해 지역의 공공도서관이나 다중이용시설에 지역신문을 열람하도록 하거나 학교 시설 등에 비치하는 방법이 있다.

다섯째, 지방자치단체가 지역신문발전시책을 수립할 수 있도록 지역신문에 대한 조사ㆍ연구 사업을 뒷받침하는 내용이 강구될 필요가 있다. 이는 지방자치단체가 지역신문이 건전하게 발전될 수 있도록 하기 위하여 필요한 시책을 강구하여 한다는 것으로 지역신문의 난립된 시장구조를 해결하기 위해서는 체계적인 발전시책의 수립을 통하여 지역신문기금이 지원되어야 하기 때문이다. 이는 언론진흥기금이나 지역신문발전기금 등 유사기금의 한계를 넘어서고 중복을 피하기 위해서 발전시책의 수립이 필요하고 기금의 지원계획, 지자체 홍보예산과의 연계 등의 면밀한 지원 방안 연구와 지원의 실효성을 높이기 위한 조사 연구가 체계적으로 이루어 져야 한다는 취지이다.