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지방자치의 궁극적인 목적은 주민의 복리를 증진하는 것이다
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승인 2016.06.29  17:05:37
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지난 호에서는 지방자치권중 지방의회의 대표적인 권능인 자치입법권에 대하여 살펴보았다. 이번 호에서는 자치주민복리증진권, 자치조직권, 자치인사권, 자치재정권 등에 대하여 알아보고자 한다.

첫째, 자치주민복리증진권이다. 우리 헌법 제117조는 “지방자치단체는 주민의 복리증진에 관한 사무를 처리하고....”라 하고 있고, 지방자치법 제9조제1항에서도 “지방자치단체는 관할구역 안의 자치사무와 법령에 따라 자치단체에 속하는 사무를 처리 한다”고 주민복리증진에 관하여 폭넓게 규정하고 있다. 동법 제9조제2항에서는 주민복지와 보건 향상, 산업진흥 및 소득증대, 지역개발과 환경개선, 교육·문화·예술·체육 진흥, 민방위와 소방 안전관리 등 5개 영역의 주민복리증진을 위한 자치사무를 구체적으로 예시하고 있다. 이러한 규정에도 불구하고 지방자치법 제9조제2항의 단서에는 ‘법률에 이와 다른 규정이 있는 경우’에는 지방자치단체의 사무로 인정하지 아니 한다고 규정하고 있어서 자치주민복리증진권 역시 중앙정부에 의하여 많은 제약을 받고 있음을 알 수 있다.

둘째는 자치조직권이다. 지방자치단체가 행정기구와 사무분장을 자신의 조례와 규칙 등을 통하여 자주적으로 정할 수 있는 권능이다. 즉 자치행정을 추진하기 위한 기구를 스스로 만들 수 있는 권리이다. 지방자치법 제4조제2항은 지방자치단체를 폐치·분합하거나 그 명칭 또는 구역을 변경할 때에는 지방의회의 의견을 듣도록 하고 있으며, 동법 제4조의2는 읍면동의 구역을 변경하거나 폐치·분합할 때에는 행정자치부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정함으로써 자치조직권을 보장하고 있다. 또한 적절한 절차와 법률적 근거에 의해 행정 수행에 필요한 보조기관, 소속기관, 하부행정기관을 둘 수 있도록 하고 있으며, 지방의회에도 조례로 정하는 바에 따라 위원회를 둘 수 있도록 하고 있다. 지방자치가 부활되어 성년이 되면서 그 동안 자치조직과 관련된 법령이 과거에 비해 많이 정비되어 개선되었음에도 아직도 핵심적인 사항들은 대통령령인 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원 등에 관한 규정’과 ‘동 시행규칙’에서 구체적으로 통제하고 있어 지방자치단체의 효율적인 조직 과 인력 운용에 여전히 제약을 받고 있다.

셋째, 자치인사권이다. 지방자치단체의 장은 사무의 원활한 관리와 집행을 위하여 법령과 조례·규칙이 정하는 바에 의하여 그 소속 직원에 대한 임면·교육훈련·복무·징계 등의 인사권을 갖는다. 다만 광역지방자치단체인 시·도에 있어서 부시장·부지사 임명은 대통령령이 정하는 바에 따라 정무직 또는 일반직 국가공무원으로 보하도록 하고 있다. 이 경우 시·도의 부시장·부지사는 당해 자치단체장의 제청으로 행정자치부장관을 거쳐 대통령이 임명하고 있다.

지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘·감독할 수 있는 권한을 갖는다. ‘지휘·감독’이란 소속 직원에 대한 직무상 및 신분상의 일체의 지휘·감독을 의미한다. ‘지휘’란 집행의 방침, 기준, 절차 등에 대하여 명령하고 그것에 복종하게 하는 적극적인 작용을 말한다. ‘감독’이란 소속 직원이 준수해야 할 의무의 위반여부, 그 직무수행의 적법성 여부를 감시하고 필요에 따라 시정조치를 강구하는 소극적 작용을 말한다. 그러나 통상적으로 지휘와 감독을 구별하지 않고 사용하는 경우가 대부분이다.

위에서 이야기한 사항을 종합해서 말하면 자치인사권은 자치단체가 우수한 인적자원을 선발하여 임용하고, 교육·훈련시키고, 근무과정에서 승진, 보수, 능력향상, 동기부여, 사기진작, 퇴직 등 일련의 과정을 자치단체의 실정에 맞게 수행하는 권리라고 말할 수 있다. 자치인사권은 여러 자치권 중 많은 부분이 자치단체의 권한으로 위임되어 있어 가장 개선된 자치권이라 할 수 있다. 그러나 아직도 지방공무원법과 지방공무원 임용령 등에 의하여 자치권이 제약을 받고 있다. 특히 논란이 되는 부단체장의 인사권은 그 권한이 지방자치단체의 장에게 있음에도 시·군·구의 경우에서와 같이 부시장·부군수·부구청장을 광역자치단체 소속 공무원으로 임명하는 등 완전한 자치인사권이라 하기에는 아직도 미흡한 부분이 있다. 간혹 지방자치단체장 등이 인사권을 남용하여 문제를 일으키는 사례들이 나타나기도 한다. 지방자치단체의 인사권 실태와 문제점 및 발전방안에 대해서는 별도로 이야기하는 기회를 갖기로 하겠다.

넷째, 자치재정권이다. 자치재정권은 지방자치단체의 자주성을 실질적으로 보장하는 권능이다. 주민의 복리증진을 위해서는 돈이 필요하기 때문이다. 지방자치단체가 그 행정 수행에 필요한 경비를 자주적으로 조달하고 이를 자유로운 의사와 판단 아래 사용할 수 있는 권능이라 정리할 수 있겠다. 지방재정의 기능은 지방세와 세외수입 등을 통한 재원의 확보, 공공서비스의 창출과 공급, 부의 공평한 재분배, 공공사업과 민간투자 촉진, 지역경제의 활성화와 산업 활동 조장 등 넓고 다양한 역할을 담당하고 있다. 우리 헌법 제117조제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리증진에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며...”라 규정하고 있으며, 지방자치법 제135조는 “지방자치단체는 법률이 정하는 바에 의하여 지방세를 부과·징수...”할 수 있음을 규정하여 지방자치단체의 자주적인 자치재정권을 보장하고 있다. 이 외에도 사용료, 수수료, 분담금 등을 징수할 수 있음을 규정하고 있다. 또한 지방자치법 제127조에는 독자적인 예산을 편성하여 운영할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 그러나 이러한 일련의 자치재정권 역시 지방세 관련법, 지방재정법, 예산회계법 등에서 세부적으로 정하고 있어 재량권이 많은 제약을 받고 있으며, 특히 지방의 세입재원은 대부분 중앙정부에 의존하고 있어 진정한 지방자치를 위해서는 지방재정의 자주성을 확보하는 것이 가장 큰 과제가 아닐 수 없다. 이 부분에 대해서는 추후 지방재정과 관련하여 상세히 다루기로 한다.

이러한 지방자치단체의 자치권은 헌법과 지방자치법 등 지방자치와 관련된 모든 법령에서 명시한 바와 같이 주민들이 안전하고 쾌적한 환경 속에서 잘 살도록 하여 삶의 질을 향상시키는 지방자치단체의 권능이며 책임이라고 본다. 지방자치의 궁극적인 목적은 결국은 주민의 복리증진으로 귀결되는 것이다.

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