이 번호에서는 지방자치에 관한 다섯 번째 이야기로 주민의 직접 참여제도의 하나인 ‘주민투표제’에 대하여 알아보고자 한다. 주민투표제(referendum)는 지방자치단체의 중요한 사항을 결정할 때 주민 전체의 의사를 물어 결정하는 직접민주주의 제도이다. 우리나라는 2004년 1월 ‘주민투표법’이 제정·시행되면서 정착되었다. 주민투표법은 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민의 직접참여를 보장하기 위하여 주민투표의 대상, 발의요건, 투표절차 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방자치행정의 민주성과 책임성을 제고하고 주민복리를 증진함을 목적으로 하고 있다.

주민투표에 부칠 수 있는 대상은 ‘주민에게 고도의 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 지방자치단체의 조례로 정하는 사항’이라고 주민투표법 제7조제1항에서 정하고 있다. 함평군 주민투표조례 제4조는 위 법 조항에서 위임하고 있는 주민투표에 부칠 수 있는 사항을 구체적으로 명시하고 있는데 1) 군·읍·면의 명칭 및 구역 변경, 폐치·분합에 관한 사항 2) 행정리(里)의 구역 변경과 폐치·분합 3) 군과 읍·면 사무소의 소재지 변경 또는 설정에 관한 사항 4) 다수 주민의 이용에 제공하기 위한 주요공공시설의 설치 및 관리에 관한 사항 5) 법령상 기금 이외의 각종 기금의 설치, 지방채 발행, 군과 민간이 공동출자하는 대규모 투자사업 등 주민에게 과도한 부담을 줄 수 있는 사항 6) 다른 법률에 의하여 주민의 의견을 듣도록 한 사항 7) 기타 주민의 복리·안전 등에 중대한 영향을 미치는 주요결정사항으로 정하고 있다.

위와 같이 주민투표의 대상을 명시하고 있음에도 불구하고 같은 법 제7조제2항에서는 주민투표에 부칠 수 없는 사항을 다음과 같이 명시하고 있다. 1) 법령에 위반하거나 재판중인 사항 2) 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항 3) 지방자치단체의 예산·회계·계약 및 재산관리에 관한 사항과 지방세·사용료·수수료·분담금 등 각종 공과금의 부과 또는 감면에 관한 사항 4) 행정기구의 설치·변경에 관한 사항과 공무원의 인사·정원 등 신분과 보수에 관한 사항 5) 다른 법률에 의하여 주민대표가 직접 의사결정주체로서 참여할 수 있는 공공시설의 설치에 관한 사항. 다만, 지방의회가 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 2/3이상의 찬성으로 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구하는 경우에는 그러하지 아니하다. 6) 동일한 내용과 취지가 동일한 사항에 대하여 주민투표가 실시된 후 2년이 경과되지 아니한 사항 등은 주민투표에 부칠 수 없다고 규정하고 있다.

주민투표의 실시요건으로 지방자치단체의 장은 주민 또는 지방의회의 청구에 의하거나 직권에 의하여 주민투표를 실시할 수 있도록 하고 있다. 1) 지방자치단체의 장이 직권에 의하여 실시하고자 할 때에는 지방의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 동의를 얻어야 하며 2) 지방의회가 지방자치단체의 장에게 주민투표 실시를 청구하는 경우에는 재적의원 과반수 출석과 출석의원 2/3이상 찬성이 있어야 한다. 3) 주민이 직접 청구하는 경우에는 주민투표권자 총수의 1/20 이상 1/5 범위 안에서 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 서명으로 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있다. 함평군 주민투표 조례 제5조는 주민이 주민투표의 실시를 청구하는 경우에 서명하여야 하는 주민투표청구권자의 수는 주민투표권자 총수의 1/7이상으로 한다고 명시하고 있다. 주민투표권자는 투표일 현재 만 19세 이상의 주민으로서 투표인명부 작성기준일 현재 지방자치단체 관할구역에 주민등록이 되어 있는 사람과 19세 이상의 외국인 중 일정한 영주자격을 가진 사람 등이다.

주민투표의 형식은 발의된 특정 사항에 대하여 찬성 또는 반대의 의사표시를 하거나 두 가지 사항 중 하나를 선택하는 형식으로 실시하여야 하며, 투표일은 발의 일부터 20일 이상 30일 이하의 범위 안에서 지방자치단체의 장이 관할선거관리위원회와 협의하여 정한다. 만약 지방자치단체의 관할 구역 전부 또는 일부에서 ‘공직선거 및 선거부정 방지법’의 규정에 의한 선거가 실시되는 때에는 그 선거의 선거일전 60일부터 선거일까지의 기간은 투표일로 정할 수 없도록 규정하여 선거와 주민투표가 상호 영향을 미치는 것을 예방하고 있다.

주민투표결과의 확정은 주민투표권자 총수의 1/3 이상의 투표와 유효투표수 과반수의 득표로 확정된다. 다만 다음에 해당하는 경우에는 찬성과 반대를 모두 수용하지 아니하거나, 양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 것으로 본다. 1) 전체 투표수가 주민투표권자 총수의 1/3에 미달되는 경우 2) 주민투표에 부쳐진 사항에 관한 유효득표수가 동수인 경우이다. 또한 전체 투표수가 주민투표권자자 총수의 1/3에 미달되는 때에는 개표를 하지 아니하고 그대로 확정되는 것이다.

주민의 주권이 정치 엘리트들에게 위임됨으로써 부작용으로 나타나고 있는 주민의 주권 제약, 선거직의 권한 남용, 선거에서의 선택의 오류로 인한 피해 등의 폐단을 바로잡기 위해 주민의 직접적인 목소리가 점점 커져가는 것이 지방자치의 현실이며, 21세기 지식정보화시대를 맞아 SNS의 확대, 다품종 소량생산 시스템의 도래, 주민의 다양한 욕구 등 수평적 권력으로의 사회 환경 변화는 중앙정치에서 뿐만 아니라 지방자치에 있어서도 이러한 직접 민주주의의 요소들이 더욱 증가하는 요인으로 작용할 것으로 전망된다.